Imunidade Parlamentar: Aspectos Controvertidos

Instituto jurídico que sempre provocou cerradas críticas, a garantia constitucional da imunidade parlamentar, criada para proteger os membros do Parlamento de abusos e espoliações por parte de outros poderes da República, rendeu-se, enfim, às manifestações populares de repúdio à impunidade de alguns parlamentares.

Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 35, de 20.12.2001, publicada no Diário Oficial da União de 21.12.2001, dando nova redação ao art.53 da Constituição Federal Brasileira, foi abolida a controvertida licença prévia do órgão legislativo. Dessa forma, a condição de procedibilidade vigente no sistema anterior, com a alteração constitucional, passou a ser tratada como condição de prosseguibilidade. Explica-se: pelo sistema atual, se um Deputado Federal ou Senador da República praticar um crime após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal, após recebida a denúncia, dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação, ex vi do §3º do art.53 do texto supremo. Igual regra deve ser aplicada aos Deputados Estaduais, na forma do §1º do art.27 da Carta Magna.

Diante da nova sistemática aplicada às Imunidades Parlamentares, conclusões podem ser extraídas e questionamentos podem ser levantados:

1. A Emenda Constitucional nº 35/01 tratou, preponderantemente, da imunidade processual, formal ou relativa, que se refere à prisão, ao processo e às prerrogativas de foro. A imunidade material, pela nova sistemática, abrange opiniões, palavras e votos proferidos em função da condição de parlamentar, afastando do seu alcance as manifestações sobre matéria alheia ao exercício do mandato;

2. Pelo sistema anterior, não havia prazo para a Câmara, Senado ou Assembléia Legislativa se pronunciarem sobre a licença prévia para a instauração do processo. O sistema atual prevê um prazo improrrogável de quarenta e cinco dias para que o pedido de sustação seja apreciado pela Casa respectiva;

3. Os pedidos de licença pendentes de apreciação pela Casa Legislativa competente, após a publicação da Emenda Constitucional nº 35/01, ficaram prejudicados, ou, se já denegados, perderam os seus efeitos, já que se trata de norma de natureza processual, sujeita ao Princípio do Efeito Imediato, visto que as normas constitucionais supervenientes alcançam, desde logo, situações em curso. Ainda que se trate de infrações penais cometidas em momento anterior ao da promulgação da E.C. nº 35/01, pode a ação penal ser instaurada contra o parlamentar. Adotando o Princípio da Imediatidade Eficacial, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar questão de ordem suscitada no Inquérito 1.566-AC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, firmou orientação no sentido de reconhecer como prejudicado o pedido de licença ainda não apreciado pela respectiva Câmara, ou de considerar como ineficaz eventual denegação desse mesmo pleito.
4. Seguindo regra já adotada em nosso sistema processual penal, quando da alteração do art.366 CPP, pela Lei nº 9.271/96, a sustação parlamentar do processo suspende a prescrição enquanto durar o mandato, nos termos do §5º do art.53 da CF.

5. A expedição do diploma ao parlamentar é o divisor de águas da imunidade processual, que só tem aplicação, no novo sistema, aos crimes praticados após aquela formalidade. Nesse particular, há entendimento de que, no caso de reeleição para um novo mandato, o parlamentar que praticou um crime no exercício do mandato anterior e foi beneficiado com a sustação do andamento da ação penal por voto da maioria dos membros da Casa Legislativa competente, não poderia invocar aquela garantia processual àquele crime, agora considerado cometido antes da diplomação do novo mandato. O argumento é de que a sustação do processo e a suspensão da prescrição têm duração limitada ao mandato do parlamentar. Ao seu término, o processo terá prosseguimento normal, independente de reeleição.

Quer-nos parecer ter sido dada interpretação obtusa à norma constitucional. Com efeito, a regra disposta no §5º do art.53 da CF, de que "a sustação do processo suspende a prescrição enquanto durar o mandato", merece interpretação teleológica. O instituto da reeleição não pode ser visto de forma isolada, no sentido de que o novo mandato não guarda qualquer relação com o imediatamente anterior. O direito à imunidade, tanto material como processual, está relacionado não só ao mandato como à pessoa que o exerce, o que não significa admitir ser ela uma prerrogativa pessoal, mas, funcional e institucional. Negar a imunidade na hipótese ventilada, é considerar apenas o mandato.
A classificação doutrinária de crime comum e crime de opinião leva em consideração as imunidades processual e material. O fundamento da imunidade parlamentar, como foi assinalado, é de caráter protetivo do membro do Parlamento. O direito conferido à Casa Legislativa competente de sustar o andamento da ação penal por crime ocorrido após a diplomação traduz o reconhecimento de que, ao Parlamento, cabe a defesa de seus membros a partir do momento em que passaram a integrá-lo. Logo, reeleito para um novo mandato, o parlamentar não deixou de fazer parte daquele Poder, sendo natural que conserve a imunidade por crime praticado após a diplomação do primeiro mandato.

É lícito reconhecer que, no caso de reeleição, não há, fundamentalmente, interrupção do exercício do mandato. A vontade popular assim não o quis. As Constituições pátrias variaram quanto à extensão no tempo da imunidade parlamentar. Usaram expressões diferentes para indicar os termos a quo e ad quem. "Durante a deputação" (1824); "nova eleição" (1891); "diplomação dos novos eleitos" (1934);"inauguração da legislatura seguinte" (1946 e 1967); "durante o prazo em que estiver funcionando o Parlamento" (1937). A Constituição Federal de 1988, já com a alteração dada pela EC nº 35/01, manteve como termo a quo a "expedição do diploma", não fazendo referência ao termo ad quem. Logicamente, este deve ser entendido como "inauguração da legislatura seguinte", excepcionando-se, a nosso ver, o caso de reeleição.

Os abusos e distorções cometidos ao longo dos anos desnaturaram esse Instituto, passando a ser visto, em alguns casos, como Imunidade para lamentar.

CARLOS LÉLIO LAURIA FERREIRA
Promotor de Justiça, Professor Universitário e Presidente do Conselho Penitenciário do Amazonas
e-mail : clelio@preparatorioaufiero.com.br